2021년 2월 3일, 다니엘 러셀 (Daniel Russel)

본 글은 아시아소사이어티 정책연구소(Asia Society Policy Institute, ASPI) 부소장인 다니엘 러셀(Daniel Russel) 전(前) 미국 국무부 동아시아태평양담당 차관보가 미중기업협의회 2021년 전망 회의에서 발제한 기조연설문 전문이다.

소개해 주셔서 감사드립니다. 또한 미중기업협의회에서 바이든 행정부의 대(對) 중국 정책에 대해 발제를 할 수 있는 기회를 주셔서 감사드립니다.

정부직을 떠난 이후 기업 리더들과 더욱 더 많이 교류할 수 있게 되면서, 중국에서 실용적인 비즈니스 경험을 쌓은 경영인과 기업인들의 통찰력이 정책결정자들과 분석가들에 의해 널리 활용되지 못하는 자원이라는 것이 명확해졌습니다.

그렇기는 하지만, 저의 배경은 외교정책이지, 경영이나 경제, 무역이 아니며, 앞날을 내다보는 것은 더더욱 아닙니다. 그러니, 요기 베라(Yogi Berra)가 말했듯, 미래에 대해서는 특히 예측하기 어렵기 때문에, 애초에 전망에 대해서는 기대치를 낮추겠습니다.

하지만 바이든 행정부 하의 중국 정책에 대한 모양과 방향성에 대해 이미 우리는 이미 많은 것을 알고 있으며, 표면적으로 보이는 부분 이면에 수많은 단서들이 있습니다.

단서들 중 일부는 바이든과 그가 지명한 인사들의 성향과 공개성명, 혹은 증언들을 통해 찾을 수 있다. 그중 몇몇은 임기 후 첫 2주간 취하는, 혹은 취하지 않는 행동들을 통해 나타날 수 있습니다.

예를 들어, 취임 후 백악관은 동맹국들과 우선적으로 통화를 하였고, 중국의 시진핑 주석이나 왕이 외교부장, 또는 류허 부총리에게 전화를 하지 않았습니다.

그리고 바이든이 서명한 수많은 행정명령들은 주로 국내 이슈에 대한 것들이었습니다. 그 중 어느 것도 무역과 관련된 명령은 없었으며, 바이든은 새로운 무역 거래를 서두르지 않겠다고 명확히 밝혔습니다.

다른 것들은 잘 알려지거나 상식적인 내용들입니다 – 그것은 바로 바이든 팀은 중국을 포함한 대외정책에서 합리성과 질서를 회복하기 원하고, 상호 비방을 줄인 채 더욱 예측 가능하고 덜 과장된 접근을 할 것이며, 트위터보다는 더욱 효과적인 채널을 통해 모욕이나 중국공산당 타도를 외치는 발언보다는 차분하고 결과 중심적인 소통을 베이징과 할 것이라는 겁니다.

또한, 대화의 톤이 바뀌고 산업기술이 발전하더라도, 미중관계에 있어서 놓인 문제는 본질적으로 같을 것이라는 것이 정론으로 받아들여지고 있습니다. 대중정책에 있어 많은 도구들이 이번 정부에서도 똑같이 사용되겠지만, ‘전기톱’이나 ‘수류탄’(강경한 접근)보다는 ‘메스’(세밀한 접근)에 더 의지할 것으로 보입니다.

바뀌지 않을 것 같은 또다른 요소는 관계악화에 대한 책임이나 관계개선을 위한 대화망 구축을 중국측이 거부한다는 것입니다. 중국공산당의 정치국원인 양제츠는 최근 미국의 또다른 중국관련 기관에서 연설을 했습니다. “비(非)갈등과 비(非)대치, 상호존중과 윈윈(win-win)하는 협력”등의 화해의 뜻을 전하는 듯한 표현에도 불구하고, 그의 연설의 기본적인 내용은 모든 잘못에 대한 책임은 미국측이 지고 있다는 내용이었습니다. 중국은 “네가 끈을 묶었으니, 네가 풀어야 한다”식의 도움이 되지 않는 접근법에서 움직이지 않는 것이 명백해 보입니다.

앞날에 대한 전망을 더 얘기하기 전에, 잠시 한걸음 뒤로 물러나 개인적인 경험에 기반한 부분을 말씀드리겠습니다:

저는 저의 공직자로서의 경력에서 몇번의 전환을 경험했습니다. 저는 오바마의 국가안보회의에 임기 첫날인 2009년 1월 21일 합류하였습니다. 또한 트럼프 행정부 임기 초 몇 개월간 국무부 차관으로 재직했습니다.

확실하게 말할 수 있는 것은 모든 신(新) 행정부들은 (아마 아이젠하워 시절부터) 중국에 대한 전 정부가 걸어온 바보스러운(idiotic) 길을 바로잡겠다는 생각을 완강하게 가지고 있다는 것입니다. 새로운 행정부는 항상 잘못된 패턴을 없애고 더 좋은 결과를 얻으려 하는 경향이 있습니다.

이는 바이든 팀에게 부정할 수 없는 사실이지만, 현재의 흐름에서는 매우 특징적이며 그들의 노력을 다양한 방향에서 영향을 줄 수 있는 측면이 있습니다.

명백히 세계는 판데믹이라는 재앙적인 보건 위기에 놓여있고, 이로 인한 경제적 손실을 해결하려 노력하고 있습니다. 이는 사소한 문제가 아닙니다. 하지만 미중관계가 어떻게 전개될지에 대한 방정식에 들어갈 네가지 요소에 대해 얘기해보겠습니다:

첫번째는 바이든과 그의 국가안보팀, 그리고 경제팀 대부분은 오랜 중국 관련 경험을 가지고 내각에 들어왔다는 것입니다.

이것이 그들의 성공에 대한 보장을 의미하지는 않지만, 이는 초보자들이 중국과의 관계에서 만드는 대부분의 실수를 그들은 이미 겪었으며, 이로 인해 그들은 직면한 도전과제들을 처음보다는 요령과 겸손, 그리고 해결책을 가지고 접근할 것을 의미합니다.

두번째 요소는 정치권, 특히 의회에서의 정치 전문가들, 경제사회, 국가안보 전문가들, 학자, 일반 대중 등 미국 내 분위기의 급진적인 전환입니다. 이는 갈등, 협력, 타협, 상호의존과 같은 대 중국 접근법에 있어서 이전 행정부가 시행했던 가이드라인 원칙의 일부를 약화시킵니다. 그리고 이는 새로운 행정부가 정책 접근에 있어 유연해질 여지가 적다는 것을 의미합니다.

세번째 요소는 중국측의 변화인데, 이는 상당히 중요한 부분입니다. 먼저, 오늘날 베이징에는 미국의 정책입안자들과 대중을 향한 엄청난 분노와 의심이 있습니다. 게다가, 일부에서는 미국을 중국의 합당한 이익을 필사적으로 해치려 하는 악의적인 쇠퇴국으로 인식하고 경멸하는 시각도 상당부분 존재합니다. 중국의 이러한 태도는 지난 몇 년간 확산되고 강화되었습니다.

중국을 사상적으로나 정치적으로 더욱 광범위하게 순응적인 사회를 만들고, 공산당의 통제를 강화함으로써 국영기업을 옹호하고 민간부문에 대한 통제 강화를 한 시진핑의 변화도 있습니다. 이는 국제적으로 시장 접근에 대하여 당근과 채찍처럼 다양한 형태의 강압과 영향력을 포함하는데, 호주나 미 프로농구 NBA와 같이 ‘건방진 위법자(upstart miscreants)’들을 벌하는 것들을 통해 알 수 있습니다. 중국은 더욱 적극적이고 경쟁적인 국제 정책과 행동들을 추구하고 있습니다. 중국은 더 이상 우리 조부모 세대가 알던 중국이 아닙니다!

네번째 요소는 넓은 범위의 아시아태평양 지역이 미국에 대한 회의론과 중국에 대한 의심을 가지고 더욱 울타리를 치고 있는 변화입니다.

설문에 따르면 지역 내에서 중국에 대한 부정적 태도는 상당히 증가하였는데, 베이징의 괴롭힘과 잘못된 조치들이 적잖은 이유로 작용하고 있습니다. 설문은 또한 미국 리더십에 대한 확신의 재앙적인 추락 보여줍니다.

지난 몇 년간 아태지역 국가들이 겪어온 워싱턴과의 경험은 상식과 협상이 파기되는 것을 목격하고, 무임승차자로 낙인 찍혀 제재와 비난을 받으며, 미국의 정치와 사회가 혼란에 빠지는 공포를 바라본 파트너 국가들의 경계를 낮추고 믿음과 신뢰를 되찾기 위한 고된 싸움을 바이든이 마주함을 의미합니다.

지금까지 현재의 상황을 이해하는 데에 도움을 줄 요소들을 살펴보았다면, 이제 바이든 팀의 미중관계 접근법에 대해 우리가 알고 있는 부분으로 돌아가보겠습니다.

위의 질문에 대한 답변으로는 다음의 내용을 포함합니다:

먼저, 저는 바이든 팀 접근법에 있어 스마트하고, 체계적이고, 일관되고, 합의되어 실행에 옮기기 전 철저히 심사숙고하기를 원한다는 것이 핵심이라고 생각합니다. “준비-조준-사격”을 순서대로 정확히 행하는 것입니다. 이는 관세를 포함한 이전부터 이어온 중국관련 정책들에 대한 세밀한 검토 결정을 통해 나타납니다.

이와 관련하여, 저는 그들이 올바른 정책을 위해 충분한 시간을 가질 것이라고 생각합니다. 그들이 느린 속도로 중국을 상대해야 한다고 제안하는 것은 아닙니다. 오히려 그들은 중국에 대한 접근을 신주하고 계산된 방식으로 하고 있으며, 정책분만 아니라 순서와 수준, 그리고 메시지를 정확하게 결정하고 있습니다. 젠 사키(Jen Psaki) 백악관 대변인은 다소 안타까운 함의를 가지고 있는 “전략적 인내”라는 평가절하 된 표현을 사용하였지만, 내용은 명확합니다: 서두르지 않고, 반사적으로 행동하지 않으며, ‘비행기에서 뛰기 전 어디에 착륙할지’ 확실히 하겠다는 것입니다.

세번째는, 국내의 회복과 재건에 집중하겠다는 바이든의 결단은 명확한 정리가 필요합니다. 이는 그들이 국내 이슈들에 너무 사로잡혀 대외정책에 신경 쓸 여력이 없다는 뜻이 아닙니다. 바이든 팀은 대외정책과 국내정책은 유기적이고 상호 보완적이어야 한다고 반복적으로 강조해왔습니다. 전(前) 국가안보보좌관인 수전 라이스(Suan Rice)가 백악관 국내정책 담당을 하고, 현(現) 국가안보보좌관인 제이크 설리번(Jake Sullivan)이 지난 4년동안 국내정책에 대한 일을 해온 것에는 이유가 있습니다.

이는 다른 것들 보다도 중국공산당과 같은 권위주의 체제인 레닌주의자들과 상대할 때에는 힘의 우위를 확보하는 것이 매우 중요하다는 것을 바이든이 이해하고 있다는 것을 나타냅니다. 여기서 힘은 호언장담의 수사나 협박을 의미하는 것이 아닙니다. 우리가 우리의 문제를 직시하지 않는다는 의미도 아닙니다. 이는 우리가 회복력을 키워 미국이 제자리로 돌아가고 있다는 것을 보여주어서, 미국이 격동과 혼란의 시기를 지나 다시 한번 재기하는 위대한 능력을 증명하는 것을 의미합니다. 실질적으로 국내 재건, 직업 생산, 제조업 증진, 중산층을 위한 대외정책을 향한 바이든의 초점은 바이든 행정부가 ‘마이필로우(마이크 린델; Mike Lindell)나 몇몇 카지노 부호들의 목소리만이 아닌’ 미국 경제 전반의 목소리를 듣겠다는 것을 의미한다고 생각합니다.

네번째는 미 행정부가 동맹국과 파트너 국가들과 공통의 명분을 논의하고 만드는 데에 주안점을 찍고 있다는 것입니다. 이는 팔을 꺾는 강압이 아닌 포용입니다. 이는 패거리를 모으는 것이 아니라, 제이크 설리번이 말했듯 “같은 목소리(chorus of voices)”를 만드는 것입니다.

결국에는 동맹국과의 협업과 다국적 지지기반을 만드는 것이 미국의 국력을 엄청나게 키워 왔습니다. 물론, 뜻을 같이하는 연대를 만들고 유지하는 것은 최상의 시기에도 어려운 일이고, 특히 현재는 최상의 시기가 아닙니다. 이는 쉽지 않은 일이 될 것입니다. 중국은 모든 나라에게 거대하게 성장하는 시장이고, 만약 바이든 행정부가 “미국산 구매” 기조를 배가한다면 상황은 더욱 어려워질 것입니다. 비록 어려운 일이지만, 이는 새로운 행정부에게 가장 우선되는 사안이며, 문제적인 중국의 행동에 대하여 효과적으로 대응할 수 있는 전제 조건입니다.

다섯번째는 민주주의 통치, 활발한 다원주의, 공정한 규칙 수립, 그리고 보편적인 인권과 규범을 옹호하는 등의 규칙과 가치를 기반한 대외정책 접근법입니다. 이는 토니 블링컨(Tony Blinken)이 명명한 “관료권위주의의 중국 모델”에 반하는 것을 의미합니다.

이는 중국을 인권침해와 국제규정을 어기는 것으로 중국을 비판하는 것만이 아니라, 대가를 치르게 하고 책임(accountability)을 다하게 하는 적절한 방안(ways)을 모색하는 것을 포함합니다. 목표는 중국 정부를 비난하거나 타도하는 것이 아니라, 그들의 문제되는 행동을 억지(deter)시키는 것입니다.

이 전략의 일환으로는 지역기구와 국제기관 내에서 미국의 상당한 역할을 재확인하는 것이 될 것입니다. 이는 의심의 여지없이 국제 경제 환경과 세계인들의 삶의 질에 큰 영향을 미칠 수 있는 규칙과 표준을 수립하는 기관들을 포함할 것입니다.

내가 말하는 바이든 접근법의 마지막 특징은 기술분야에서 치열하게 경쟁하고 중국을 능가하여 미국의 기술혁신산업을 지키고자 하는 대통령의 결단입니다. 젠 사키는 백악관 단상에서 “기술산업은 미중경쟁의 중심에 있다”고 말했습니다. 이러한 의제는 소위 “작은 마당 & 높은 울타리”라고 불리는 방어적 경쟁의 성격을 띠고 있습니다. 미 행정부는 국가안보에 중요한 기술산업을 국제 공급망 안에서 주요 기업들의 역할을 축소하지 않은 채 어떻게 보호할지 해결책을 내놔야 할 것입니다.

하지만 그들의 의제 맨 꼭대기에는 공격적인, 더 정확히 말하자면 더욱 활발한, 다른 말로는 더욱 치열한 경쟁이 있을 것입니다. 이는 미국의 연구개발투자, 인프라, 교육, 민(民)-정(政)-학(學)의 파트너십 등을 아우르는 엄청난 역량 구축을 필요로 할 것입니다. 이미 다른 이들이 주목하였듯이, 이는 “매우 중요한 순간(Sputnik moment)”가 될 수 있습니다. 그러나, 과거에는 군사 혁신이 상업기술을 발생시켰다면, 오늘날의 도전과제는 상업기술이 군사기술에 획기적으로 적용되고 국가안보에 엄청난 영향을 미친다는 것입니다. 이것이 오늘날을 다른 세계로 만들었으며, 정부는 새로운 접근법을 고안해 내야 합니다.

바이든 대통령이 물려받은 미중관계의 잔해를 정리하면서, 그는 관세에 대해 어떻게 할지 결정해야 할 것입니다. 관세는 양쪽에 엄청난 비용을 부담하게 하는 좋지 않은 방안일 수도 있지만, 국제관계에서 중요한 자산인 협상의 여지를 제공합니다. 바이든은 이를 그냥 내치지 않을 것입니다.

그래서, 저는 미 행정부가 관계를 풀기 위해 서두를 것이라고 기대하지 않지만, 그들은 분명히 관세가 국내 여러 부문에 끼치는 해를 완화시키려 할 것입니다. 하지만 보복관세 축소는 협상과 복잡한 교섭을 필요로 합니다. 미 행정부는 적합한 인물을 배치하기 위한 시간이 필요할 뿐만 아니라, 앞서 언급했듯이, 그들은 그들의 목표, 전략, 그리고 흐름에 대해 먼저 생각할 것입니다. 그들은 생각이 같이하는 파트너들과 상의하고 의견을 맞추기로 결정하였습니다. 그들은 그들이 전 정부로부터 이어받은 위치보다 우위에서 협상을 할 수 있는 위치를 원할 것입니다.

저는 1단계 무역합의에도 비슷한 내용이 적용된다고 생각합니다. 미중기업협의회에서 나온 최근의 보고서는 트럼프가 무역전쟁을 개시할 당시 협상이 목표치에 현저히 못 미친 것으로 나타납니다. 합의는 상당한 충돌을 야기하는 무역관계에서의 거대한 비대칭 문제와 같은 근본적인 이슈를 다루지 않았습니다. 제 생각에는 1단계 무역합의는 기본적으로 성의 없는(half-hearted) 휴전이었으며, 중국은 이를 반만 시행(half-implement)하고 있습니다. 하지만 그렇다고 지금의 행정부가 이 합의를 파기하는 것에 대한 명확한 이점은 없습니다.

바이든이 “물려받은” 또다른 요소는 수출통제, 투자감시절차, 금지규정, 규칙, 조항, 면허증교부조건과 같은 넓은 범위를 포괄합니다. 이들 중 일부는 입법을 통해 이루어집니다. 국회는 지난 4년간 대 중국 정책에 있어 특히 적극적이었습니다. 몇몇 법안들은 지난 행정부의 마지막 시기에 만들어졌는데, 이는 바이든을 막기 위한 것이었을 수도 있습니다. 이중 상당수는 아예 시행되지도 않았습니다. 많은 법안들이 기관들에 막혀 있고, 다른 것들은 논의조차 되지 않았으며, 틱톡(TikTok) 규제와 같은 법안은 실생활에서 멀어지거나 소송에 묶여 있습니다. 다른 조치들은 징벌적이기보다 복수적인 것에 더 가까운 앞을 내다볼 수 없거나 효과가 없는 법안들입니다.

그렇기 때문에 바이든 팀이 얽히고 설킨 대응과 정책에 있어 세심하고 체계적인 검토를 하기 위한 준비를 하고 있다는 것은 더욱 설득력이 있습니다. 우리가 정말로 얻고자 하거나 보호하고자 하는게 무엇인지 정립하고, 몇몇 잘못된 대응들에 대해 어떻게 가장 최선으로 해결하거나 고칠 수 있는지 알아내고, 일관된 접근과 공동의 전선을 이루기 위해 다른 경제들과 가장 협력적인 방안을 어떻게 모색할 수 있을지에 대한 다양한 방안에 있어 비용편익 방정식을 분석하는 것은 합리적인 것입니다.

당연한 말이지만, 설득력 있고, 체계적이며 협력적인 대 중국 정책 접근법은 대단히 좋게 들리지만, 어떠한 계획도 현실을 마주하면 살아남지 못합니다. 미얀마 군부가 아웅 산 수치 여사를 몰아내고 미얀마를 점령하기 전에도, 베테랑인 바이든 팀은 세상은 준비가 됐든 안됐든 우리에게 도전한다는 것을 이해하고 있었습니다.

하지만 떠들썩하고 힘들었던 지난 4년이 지난 지금, 저는 이 접근이 어떤 결과를 가져올지 지켜볼 준비가 됐습니다.

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